Diputación permanente y artículo 155 de la Constitución española.

 

Leo este artículo de Antonio García Trevijano en el que se vuelve a reproducir algo que he visto que se viene repitiendo estos días: que la Diputación permanente del Senado no puede aprobar la aplicación del artículo 155 de la Constitución española.

Es una opinión que me sorprende y que voy a intentar rebatir.

El artículo 155 de la CE dice:

  1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

  2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

El artículo 78 de la CE dice:

  1. En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica.
  2. Las Diputaciones Permanentes estarán presididas por el Presidente de la Cámara respectiva y tendrán como funciones la prevista en el artículo 73, la de asumir las facultades que correspondan a las Cámaras, de acuerdo con los artículos 86 y 116, en caso de que éstas hubieren sido disueltas o hubiere expirado su mandato y la de velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas.
  3. Expirado el mandato o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales.
  4. Reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.

Para empezar, resulta extraordinario que se diga que la expresión “cuando éstas no estén reunidas” excluye el supuesto de disolución. ¿Por qué? ¿Acaso no es cierto que las cámaras, por definición, “no están reunidas” cuando están disueltas?

En realidad, como es obvio, la interpretación más racional es que no hace falta que la Diputación permanente de una cámara vele por los poderes de la Cámara cuando está reunida precisamente porque lo está. Y que esa obligación de velar es aplicable a todos los casos en los que la cámara no está reunida cualquiera que sea la razón. 

Además, esto concuerda con la necesidad de que siempre cuente el Estado con una expresión del poder legislativo. Es decir, que no haya momentos en los que se produzca un vacío de poder de esta naturaleza. Y esto es congruente precisamente con la idea de que el Estado no tiene soluciones de continuidad.

Dicho esto, parece obvio que velar no equivale a ejercer todos los poderes de la cámara. Algunos incluso están expresamente excluidos en la Constitución y en las leyes. Y, además, no puede considerarse a la Diputación permanente una extensión sin más de la cámara, porque, de serlo, así se habría dicho en la propia Constitución. Como la palabra “velar” permite diferentes interpretaciones, hagamos eso, ¡interpretemos!

Así, al igual que velar no es sin más ejercer, es indudable que la Diputación permanente, en esa función de garantía del poder legislativo que le atribuye la Constitución, ha de poder hacer frente a las situaciones más graves, urgentes e inexorables que se produzcan, en particular aquellas que atenten contra el propio edificio constitucional y contra ese propio poder legislativo.

Para ello, los miembros de la Diputación se eligen en proporción a la cámara en pleno y está presidida por el Presidente de la misma (elegido previamente por la cámara en pleno), lo que demuestra que mantiene su naturaleza de poder legislativo, representante de la soberanía popular, tal y como se ha expresado en las elecciones previas a la disolución.

Veamos ahora el caso del artículo 155 de la CE y el caso concreto del golpe de Estado iniciado en Cataluña. Ese proceso afecta de manera directa, grave y perentoria a los propios poderes de las cámaras (de ambas), ya que se pretende una secesión inconstitucional para la que solo las cortes y cumpliendo las reglas de reforma constitucional están legitimadas.

Como es obvio, la iniciativa de la aplicación y las medidas concretas (previo requerimiento) incumben al Gobierno, pero la aplicación de esas medidas contra esta situación que manifiestamente se dirige a desconocer el poder legislativo (además de otros poderes del Estado, como el ejecutivo y el judicial) son perfectamente incardinables en una interpretación recta, coherente y finalista del artículo 78 de la CE, ya que:

a) La Diputación permanente del Senado estaría velando por el “interés general” perturbado por actos directamente dirigidos a atentar contra el edificio institucional y los derechos fundamentales de los españoles.

b) La Diputación permanente del Senado estaría velando por su propio poder como cámara en la que se encarna la soberanía nacional conforme a lo previsto en la Constitución.

Solo hay una sentencia (al menos que yo conozca) del Tribunal Constitucional en la que se haya planteado cuáles son los “poderes” de la Diputación permanente. Es la Sentencia num. 98/2009 de 27 abril. Por desgracia, el recurso se inadmitió sin entrar en el fondo de la cuestión. No obstante, en el mismo consta un antecedente tremendamente ilustrativo: la respuesta que la Diputación del Congreso dio a una solicitud de comparecencia del Presidente del Gobierno tras la disolución de las cámaras (las negritas son mías):

«(…) Considerando que, del mismo modo que el Gobierno en funciones ve limitadas sus competencias, las Cámaras, una vez disueltas, se ven reducidas a las Diputaciones Permanentes de las mismas y al ejercicio de las funciones que a tales órganos corresponden.

Considerando que, conforme a lo dispuesto en los artículos 78 de la Constitución y 57 del Reglamento, disuelta la Cámara, corresponde a la Diputación Permanente el ejercicio de las funciones que en dichos preceptos se señalan.

Considerando que en los referidos artículos se establece que, además de las funciones previstas en los artículos 86 y 116 de la Constitución, la Diputación Permanente tendrá como función “velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas”.

Considerando que tal función constituye un concepto jurídico indeterminado que ha merecido diversas interpretaciones.

Considerando que, en todo caso, “velar” por los poderes de las Cámaras no puede equipararse a “ejercer” los mismos, sino que conlleva una función esencialmente garantista.

Considerando, en concreto, que no cabría que la Diputación Permanente continuara el ejercicio de la función de control ordinario al Gobierno una vez disuelta la Cámara.

Considerando que, según ha planteado la doctrina, tal función de garantía sólo podría traducirse en el ejercicio de competencias concretas, distintas de la función ordinaria de control al Gobierno, cuando se tratase de supuestos de especial gravedad y urgencia, en la medida en que, para garantizar la supervivencia misma del Estado y salvaguardar los principios fundamentales de la estructura del ordenamiento estatal, fuese necesaria la intervención de las Cámaras, por no estar prevista otra solución que la intervención de las mismas.

Considerando que debería tratarse de una gravedad y urgencia objetivas, de forma que la intervención de la Diputación Permanente fuese necesaria para salvaguardar los poderes de las Cámaras en cuanto institución y no el eventual ejercicio de la facultad de control de una Cámara concreta, por otra parte ya inexistente.

Considerando que, en caso contrario, difícilmente podrían delimitarse los supuestos que merecerían tal intervención de la Diputación Permanente, no pareciendo procedente dejar tal cuestión meramente al criterio de los sujetos legitimados para solicitar la convocatoria de dicho órgano, sino que debería tratarse de un acontecimiento de extraordinaria importancia que pudiese poner en peligro el equilibrio constitucional de poderes.

Considerando que, abierto un proceso electoral, no es admisible, ni lógica ni jurídicamente, que la Diputación Permanente ejerza las funciones de las Cámaras más allá de la excepcionalidad señalada.

Considerando que tal interpretación ha sido reiterada en la práctica parlamentaria precedente, en la que se han inadmitido todas las solicitudes de convocatoria presentadas, constando tan sólo un supuesto de celebración de comparecencia del Gobierno ante la Diputación Permanente en período de disolución tras la I Legislatura. (…)

En fin, que por supuesto que la Diputación permanente del Senado puede y debe intervenir cuando se trata de la supervivencia del Estado y me asombra que se pueda discutir. Que se discuta que el poder legislativo esté inerme en una situación como esta.

Esa interpretación me parece sencillamente aberrante.

9 comentarios en “Diputación permanente y artículo 155 de la Constitución española.

  1. Cuando leí el artículo de Trevijano quedé completamente convencido. Pero uno, que ya tiene unos añitos y no se impresiona con facilidad, pensé: esperemos a ver qué dice don Tsé. Y aquí está. Usted sí que convence, sin tantos fuegos artificiales y, sobre todo, sin defraudar. Muchas gracias.

  2. Bueno, por una vez no estoy de acuerdo contigo.
    Yo creo que “cuando no estén reunidas” excluye el caso de que estén disueltas. Cuando están disueltas no es que no estén reunidas, es que no se pueden reunir. Que no estén reunidas, implica, necesariamente, que estén constituídas, creo yo. En el constitucionalismo español cámaras no reunidas significa una cosa muy concreta, que hay cámaras, pero no están en periodo de sesión ni reunidas extraordinariamente.
    También creo, tú mismo lo dices, que “velar por los poderes” es una cosa y ejercerlos otra muy distinta. En la jurisprudencia que citas creo entender que se refieren a otra cosa. Si está en juego el “equilibrio institucional de los poderes” tiene sentido su intervención, pero no es el caso, nadie está amenazando al legislativo. Creo que los casos en que la diputación permanente puede ejercer son expresamente los previstos y ninguno más.

  3. Schultz, discrepo y al explicarlo, voy a explicar, de paso, una objeción que alguien me hizo en tuiter, la referencia a los artículos 86 y 116 del artículo 78.2 que sí mencionan expresamente el caso de disolución.

    Me decían que esa referencia expresa a los Decretos-leyes y a los estados de alarma, excepción y que no se mencione el 155 supone que el 155 no se aplica en los casos de cortes disueltas.

    Sin embargo, se olvida que el art. 73 permite a la Diputación permanente convocar una Sesión extraordinaria del pleno siempre que las cortes no estén disueltas. En mi opinión la mención al 86 y 116 implica que esas normas no se pueden aplicar en los casos de cortes no disueltas: en esos caso la Diputación permanente solo puede convocar un pleno extraordinario.

    Visto así, el “velar” sería una cláusula de cierre (esto es lo que yo planteo) aplicable a todos los casos. Es decir, la Diputación permanente no podría declarar el estado de sitio si la cámara no está disuelta pero podría hacer (esté o no disuelto) lo que haga falta para “velar” por los poderes de la cámara.

    Me dice que la expresión “no estén reunidas” no incluye “esté disuelto” porque las cámaras no pueden reunirse. Discrepo. La Constitución no dice “no estén reunidas pudiendo estarlo”. Dice “no estén reunidas”. No veo por qué hemos de introducir un requisito cuando la CE no lo introduce y menos aún cuando es una norma de cierre y de garantía. Y es obvio que cuando las cámaras no pueden reunirse no están reunidas. Supongo que en eso estará de acuerdo. Y que la razón de que no estén reunidas es, en ese caso concreto, que no pueden estarlo. Por otra parte, es el criterio que se ha seguido en el Congreso (en la sentencia que menciono se incluyen referencias) en varias legislaturas.

    También discrepo en lo segundo y me remito al texto para no repetirme. Específicamente recuerdo que se amenaza al poder legislativo cuando se usurpa lo que es propio de ese poder. Toda reforma constitucional (y una secesión solo puede ser producto de una reforma) es, en una parte esencial de su iter, competencia exclusiva del poder legislativo. Vamos, que no se me ocurre como puede estar más amenazado.

    Al margen de que el Congreso y el Senado sean el lugar donde se encuentra encarnada la soberanía popular, directamente atacada por estas medidas.

    En fin, que reitero todo lo dicho.

  4. Sin ánimo de dar la lata, insisto en que si no están constituidas difícilmente podrán reunirse, claro, pero la expresión o el concepto “cámaras no reunidas”, en España, a mi modo de ver, se refiere a cámaras constituidas pero fuera del periodo de sesiones.
    Que Dios reparta suerte.

  5. Schultz, mi interpretación es la que viene dando el Congreso. Esto dice el Fiscal en el recurso que se menciona en la entrada:

    “b) Comenzando por las funciones de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados, se aduce que la ausencia de preceptos inequívocos que regulen su actuación y funciones es lo que explica y determina la actuación de la Mesa en el presente caso. Así, y a partir de la constatación que el derecho de los miembros de la Diputación Permanente de controlar de la acción de Gobierno una vez disueltas las Cámaras no se encuentra reconocido explícitamente, se señala que la interpretación defendida por los recurrentes para incluirlo en la función genérica de velar por los poderes de la Cámara no es la única posible, como también ha puesto de relieve algún sector doctrinal. Aunque la redacción del art. 78.2 CE ( RCL 1978, 2836) y del art. 57 RCD ( RCL 1982, 552) permitiría entender que dicha función se limita a los períodos de vacaciones parlamentarias, se acepta, porque así se desprende de los Acuerdos recurridos, que tal función también puede ejercerse en supuestos de disolución parlamentaria. La indeterminación de la expresión «velar por los poderes de las Cámaras» y las discrepancias doctrinales en relación con su concreto contenido llevan al Ministerio Fiscal a analizar los usos parlamentarios para intentar interpretarla.

    Así, los precedentes invocados en el proceso no se consideran parangonables con presente supuesto y no ayudan a resolverlo, puesto que en el caso de la sesión de la Diputación Permanente de 11 de octubre de 1982 la comparecencia del Gobierno se produjo a petición propia, mientras que la sesión celebrada el 11 de julio de 1985 tuvo lugar en un período de vacaciones parlamentarias. Ahora bien, el Ministerio Fiscal considera que sí pueden ser relevantes otros precedentes parlamentarios cuya documentación se ha aportado tras la petición de prueba formulada en su momento. Así, se mencionan diversas solicitudes de convocatoria de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados entre la II y la III Legislatura que fueron inadmitidas a trámite por considerar que excedían la función de velar por los poderes de la Cámara, algunas solicitudes que fueron inadmitidas por el mismo motivo durante la IV Legislatura, así como otras solicitudes entre la V y la VI Legislatura y durante esta última. En definitiva, se considera que no es posible defender la existencia de unos usos parlamentarios que hayan sido favorables a una ampliación interpretativa de las funciones de la Diputación Permanente en relación con el control del Gobierno, sino todo lo contrario.

    A su vez, incluso en el supuesto de considerar que tal función debe extenderse a los asuntos de inaplazable necesidad, urgentes y graves, se considera que éste no ha sido el caso en el presente supuesto, a la luz de la restante documentación aportada por el Congreso de los Diputados. Concretamente, se señala que durante la VII Legislatura (concretamente, entre mayo de 2002 y diciembre de 2003) el Presidente del Gobierno informó a la Cámara al menos en seis ocasiones sobre la crisis de Irak, más allá de otras comparecencias por parte de la Ministra de Asuntos Exteriores y del Ministro de Defensa, de lo que se deduce que la posición del Gobierno fue debatida reiteradamente en la Cámara. A ello debe añadirse, según el Fiscal, que no parece acreditado que los recurrentes de amparo aportasen ningún motivo nuevo, realmente inaplazable y de suma urgencia y necesidad que justificase una nueva comparecencia del Presidente del Gobierno. En su opinión, también debe tenerse en cuenta que la solicitud de los recurrentes podía afectar al período electoral, se basaba en alegaciones que ya habían sido debatidas, y no resultaba urgente por el hecho de que el Presidente del Gobierno no pudiese volver a serlo.

    A la luz de estas consideraciones, el Ministerio Fiscal considera que las resoluciones recurridas están fundadas y son respetuosas con el canon de motivación que se deriva del art. 23.2 CE, si bien son parcas en el análisis del caso concreto sometido a su consideración al no analizar a la luz de argumentos jurídicos la falta de urgencia y de necesidad de la comparecencia solicitada. En la medida, sin embargo, en que la prueba practicada y las alegaciones de los demandantes permiten concluir que no concurría un supuesto de gravedad y urgencia y que, por el contrario, existía el peligro de convertir a la Diputación Permanente en un foro de control impropio de su naturaleza y peligroso con un proceso electoral abierto, se concluye que las resoluciones impugnadas no vulneraron el derecho fundamental de los recurrentes.”

    Como puede verse, no se alega que la Diputación no pueda reunirse para velar por el poder legislativo porque sea período de vacaciones parlamentarias.

  6. Brillante y clarificador. Muchas gracias, Tsevan.

    Sin embargo, me gustaría añadir que el artículo que enlaza usted del Sr. García Trevijano, en mi opinión, es un despropósito con una interpretación muy peculiar y plagada de errores, un ejemplo: ¿estado de excepción en la huelga de los controladores aéreos? Nunca se llegó a tal punto, sino que el Gobierno declaró el estado de alarma el 4 de diciembre de 2010 con una prórroga autorizada por el Congreso.

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